Чисельність працівників прокуратури в Україні

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про прокуратуру» №1789-XII від 5 листопада 1991 року (далі – Закон) систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

Штатна чисельність органів прокуратури України становить 20367 осіб.

Згідно п. 3 ст. 15 Закону Генеральний прокурор України затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання.

На розгляді Верховної Ради знаходився законопроект від 18.12.2013 р. №3783 Про загальну чисельність органів прокуратури України. Згідно з ним загальна чисельність органів прокуратури затверджується законом. Також законопроектом пропонувалося затвердити загальну чисельність органів прокуратури України у кількості 10 000 осіб, у тому числі 8 000 прокурорів, 1000 державних службовців та 1000 службовців та працівників. У пояснювальній записці до законопроекту зазначається, зокрема, що відповідно до звіту Ради Європи щодо якості та ефективності функціонування судових систем країн-членів за 2010 рік, сума витрачена урядом України на прокуратуру в 2010 році становила 0,11% від ВВП, що є одним з найвищих показників серед усіх досліджених країн. Даний законопроект отримав негативний висновок комітету.

Загальна кількість органів прокуратури в Україні

Міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури створюють основну ланку прокурорської системи, діючи на всій території України. Міські прокуратури функціонують в межах окремих міст обласного підпорядкування. Зараз їх кількість налічує 118.

Кількість районних прокуратур великих міст складає 87, а найбільш чисельна група прокуратур сільських районів — 430.

Завдання і функції прокуратури

Конституція України визначила прокуратуру України як єдину систему. Викладення основних положень про прокуратуру в окремому розділі (VII) Основного Закону України зумовлено тим, що виконання покладених на органи прокуратури функцій і повноважень є самостійним видом державної діяльності. Такий висновок підтверджують також як специфічні функції та характер діяльності прокуратури, так і принципи їх організації, єдність завдань цього незалежного централізованого державного органу. Відповідно до положень ст. 121 Конституції на прокуратуру України покладено:

• підтримання державного обвинувачення в суді;

• представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

• нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

• нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

У п. 9 розділу XV Перехідних положень Конституції вказується, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Ці ж самі функції прокуратури визначаються Законом України «Про прокуратуру» у редакції від 12 липня 2001 р. На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом. Це свідчить про зміщення пріоритетів діяльності прокуратури на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина. Наведені функції прокуратури відповідають передусім позиції формування правової держави.

Зазначені функції продубльовані в ст. 5 Закону, згідно з якою на прокуратуру покладаються такі функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво  інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

На прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і Законом.

Визначені ст. 121 Конституції України та Законом України «Про прокуратуру» функції прокуратури України мають особливі призначення і завдання, оскільки їх виконання сприяє утвердженню законності в державі, забезпеченню конституційних прав і свобод людини і громадянина, а також державних інтересів.

Проблематика функцій та завдань прокуратури в Україні

Одне з ключових питань щодо реформи прокуратури: до якої з гілок влади повинен належати цей орган. Треба сказати, що досвід у різних країнах Європи має відмінності. У деяких країнах міністр юстиції за посадою є прокурором (Нідерланди, Данія, Естонія, Грузія). У деяких — прокуратура повністю організаційно перебуває в системі судової влади (Франція, Італія, Іспанія, Португалія, Словенія, Хорватія).

Така різниця закладена у природі функцій, які виконує прокуратура. З одного боку, прокуратура є стороною процесу в суді і представляє державу, тому функції прокуратури більше відносяться до виконавчої влади. З іншого боку, прокуратура має своїм завданням сприяти правосуддю, тому в багатьох країнах вона суміщається із судовою системою.

Робоча група, яка розробляла законопроект Комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права, пристала на позицію, що прокуратуру в організаційному плані та в питаннях статусу необхідно наближувати до судової гілки влади.

«Завданням прокуратури має бути сприяння здійсненню правосуддя, тому ті завдання прокуратури, які реалізуються у відриві від судів і не спрямовані на забезпечення правосуддя, стають незрозумілими», — вважає голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко.

Чи не найбільше дискусій викликає питання повноважень прокуратури. Це зрозуміло, адже за повноваженнями стоять ресурси.

Прокрустовим ложем, яке визначає напрямок реформи у цьому питанні, є ст. 121 Конституції України. Згідно із нею на прокуратуру покладається чотири функції:

1) підтримання державного обвинувачення в суді;

2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом;

3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство;

4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Якщо найменше суперечок викликає підтримання державного обвинувачення в суді, то з іншими повноваженнями не все так просто.

При цьому частина експертів вважає, що за прокуратурою треба залишити тільки підтримання державного обвинувачення в суді, а всі інші функції — зайві. «За інші функції прокуратури, закріплені нині в Конституції (представництво інтересів особи в суді, нагляд за додержанням законності в місцях несвободи тощо), відповідають інші органи», — каже доктор юридичних наук, член-кореспондент Академії правових наук України Микола Козюбра.

Проте така позиція знаходить критику. «Якщо базовою є функція тільки виступати в суді, то тоді прокуратура як окремий орган взагалі не потрібна, бо це досить слабка, похідна функція», — вважає адвокат, старший науковий співробітник Інституту держави і права імені Корецького Микола Сірий. На його думку, функція кримінального переслідування не базується тільки на виступі в суді, це функція, яка починається з моменту появи підозрюваної особи.

Із цим погоджуються і в прокуратурі. «Класична функція прокуратури — функція підтримки державного обвинувачення — має бути приведена у відповідність до нового КПК, який передбачає, що вперше на теренах України з'являється постать наскрізного прокурора: він веде справу від початку і завершує підтриманням обвинувачення в суді», — стверджує заступник генерального прокурора Григорій Середа.

Експерт програми OPDAT Департаменту юстиції США Назар Федорчук розуміє роль прокурора як «юриста для слідчого». «Ця діяльність, звичайно, передбачає максимальну обізнаність у законодавстві, обізнаність із судовою практикою, зокрема практикою Європейського суду з прав людини, якої слідчий чи міліціонер знати не буде», — каже він.

Ще одне записане в Конституції повноваження — нагляд за місцями несвободи — також дискусійне. Є різні погляди — наприклад, що прокуратура повинна здійснювати нагляд за всім, що відбувається у місцях позбавлення волі, за законністю утримання осіб тощо. Проте в такій тезі закладений внутрішній конфлікт: виходить, що прокуратура, яка забезпечила «посадку» людини в місця позбавлення волі, потім наглядає, щоб її там не ображали.

Ігор Коліушко вважає, що є ефективніші механізми нагляду за додержанням прав ув'язнених, наприклад розмежування адміністрації та охорони в пенітенціарних закладах, підпорядкування охорони органам внутрішніх справ. «Якби це було реалізовано, тоді фактично відпадала б необхідність у дублюванні цих функцій з боку прокуратури», — каже він.

Тоді як реалізувати конституційне повноваження прокуратури щодо нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах? І. Коліушко пропонує розуміти це так: у разі наявності фактів порушення законодавства як особами, які утримуються в місцях позбавлення волі, так і охоронцями цих закладів чи адміністрацією, прокуратура має повноваження розслідувати ці факти.

Наступне конституційне повноваження прокуратури — представництво в суді інтересів фізичних осіб — на практиці часто стає підставою для різних маніпуляцій. Щоб мінімізувати ризики для громадян, Комісія зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права пропонує у своєму законопроекті, щоб прокуратура здійснювала представництво в суді лише інтересів тих фізичних осіб, які самостійно не спроможні це зробити, а уповноважені законом органи не забезпечують їм належного представництва.

Аналогічний підхід пропонується застосувати і щодо представництва в суді інтересів держави. Законом уже визначено інші органи, які забезпечують таке представництво будь-де, — чи то в адміністративній, чи то в господарській, чи то в цивільній юрисдикції. Лише тоді, коли хтось із них не справляється із цією функцією, у прокуратури з'являється можливість вступати в цей процес.

Ще одним каменем спотикання є пункт 9 перехідних положень Конституції. Згідно з ним прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства.

Прокуратура вважає, що формою такого нагляду за додержанням та застосуванням законів є її правозахисна діяльність. «На нашу думку, в контексті процесу посилення захисту прав і свобод громадян, зокрема захисту підприємців від надмірного державного впливу, який зараз відбувається в нашій державі, ми пропонуємо визначити функції цього нагляду як правозахисну діяльність», — стверджує Григорій Середа.

Однак правозахисна діяльність прокуратури вже давно стала таким собі оксюмороном. «Є, зрештою, Уповноважений з прав людини, є правозахисні організації. Вони справді впораються із цією роботою краще, ніж прокурори», — вважає Микола Козюбра.

Загальний нагляд

Комплексний аналіз Конституції України та чинного законодавства свідчить, що на сьогодні закони, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, уже введені в дію, а тому подальше здійснення Прокуратурою України функції загального нагляду є неконституційним.

Пункт дев’ятий Перехідних положень Конституції України (розділу XV) тимчасово поклав на органи прокуратури додаткові повноваження до тих, які закріплені у розділі VІІ, зокрема в цьому пункті зазначалося, що прокуратура продовжує виконувати, відповідно до чинних законів, функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства – до введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Свого часу питання здійснення прокуратурою функції попереднього слідства було вирішено Конституційним судом України у рішенні від 10 вересня 2008 року. Тоді положення статті 17 (слідчі прокуратури) Закону України “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 року №1789-XII було визнано таким, що відповідає Конституції України. При цьому у мотивувальній частині наведеного рішення зазначено: “системний аналіз чинного законодавства, що унормовує діяльність слідчих підрозділів в органах, на які покладено функцію розслідування кримінальних злочинів, свідчить про незавершеність процесу створення системи досудового слідства і реформування органів розслідування кримінальних злочинів”. Тим часом питання щодо можливості здійснення прокуратурою, відповідно до пункту 9 Перехідних положень Конституції України, функції нагляду за додержанням і застосуванням законів (далі – загальний нагляд) залишалося відкритим. На сьогодні “чинним” законом, у розумінні п. 9 Перехідних положень Конституції України, який регулює діяльність прокуратури, є Закон України “Про прокуратуру”. У ньому питанням загального нагляду присвячено низку статей, зокрема статтю 1 глави 1 розділу ІІІ (нагляд за додержанням і застосуванням законів). Однак таке законодавче забезпечення, з огляду на конституційно встановлений тимчасовий характер функції загального нагляду прокуратури, постійно викликало низку запитань та нарікань.

Спробу надати цій функції постійного статусу було зроблено у 2004 році. Тоді Верховна Рада України статтю 121 Основного Закону України доповнила пунктом 5, згідно з яким на прокуратуру України, окрім іншого, покладалося здійснення нагляду за додержанням прав та свобод людини і громадянина, додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Однак 30 вересня 2010 року Конституційний суд України відповідний закон неконституційним. Як наслідок, цей закон втратив чинність, у тому числі втратило чинність і положення пункту п’ятого, яким було доповнено статтю 121 Конституції України. Отже, на порядку денному знову постало питання щодо можливості здійснення прокуратурою загального нагляду в сучасних умовах. Прихильники повсякчасного прокурорського нагляду стверджують, що прокуратура має продовжувати здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів – мовляв, закони, передбачені пунктом дев’ятим Перехідних положень Конституції, не введено в дію, а отже, і нагляд нібито – конституційно обумовлений. Після 28 червня 1996 року законодавча база України постала істотно оновленою та модернізованою. Зокрема, у сфері регулювання діяльності державних органів щодо контролю за додержанням законів було прийнято і введено в дію низку законів. Аналіз навіть неповної законодавчої бази свідчить, що на сьогодні виконано встановлені Перехідними положеннями Конституції України відкладальні умови, які дозволяли прокуратурі здійснювати функцію загального нагляду. А саме: набрали чинності закони, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням і застосуванням законів. І по суті практично будь-який закон визначає органи державної влади, закріплює їх функції та повноваження щодо здійснення контролю (нагляду) за дотриманням норм, які регулюють відносини у конкретній сфері життєдіяльності. Отже, згідно з Конституцією України, прокуратура вже давно мала припинити здійснювати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів.

(newsru.ua#sthash.mhK6XGU7.dpuf)