Рабочая группа под руководством Сергея ТИГИПКО предложила жесткую модель администрирования налогов и контроля за соблюдением налогового законодательства Проект Налогового кодекса Украины, в рекордно короткие сроки подготовленный правительственной рабочей группой под руководством вице-премьер-министра по вопросам экономики Сергея Тигипко

Рабочая группа под руководством Сергея ТИГИПКО предложила жесткую модель администрирования налогов и контроля за соблюдением налогового законодательства

Проект Налогового кодекса Украины, в рекордно короткие сроки подготовленный правительственной рабочей группой под руководством вице-премьер-министра по вопросам экономики Сергея Тигипко и не менее оперативно поддержанный Верховным Советом Украины в первом чтении, как ожидается, будет принят в целом еще до конца текущей парламентской сессии. На фоне выполнения некоторых пунк­тов предвыборной программы действующего Президента Украины: сокращения общего количества общегосударственных и местных налогов и сборов, а также по­этапного снижения процентных ставок по отдельным налогам — проект предусматривает значительное расширение полномочий налоговых органов, преследуя, в первую очередь, цели ­наполнения ­бюджета, а не удовлетворения ожиданий ­бизнеса или хотя бы установления определенного баланса интересов. Широко разрекламированные налоговые каникулы для малого и среднего бизнеса оказались столь жестко регламентированными, что воспользоваться ими сможет очень ограниченное число предпринимателей, а вот новые правила проведения налоговых проверок, обжалования действий и решений налоговых инспекторов, а также «упреждающего» списания средств со счетов коснутся практически всех налогоплательщиков.

Не вдаваясь в детальный анализ предложенной в Проекте системы налого­обложения, особенностей начисления и взимания отдельных налогов, рассмотрим некоторые нововведения «общего плана»: в администрировании налогов, основаниях и порядке проведения налоговых проверок, их влиянии на мелкий бизнес и инвестиционный климат Украины.

Так, предусмотрено уменьшение количества общегосударственных налогов с 29 до 17, отменено 10 местных налогов и сборов. На местах обязательно будут взиматься налог с рекламы, рыночный сбор и сбор за осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Туристический сбор и сбор за парковку будут вводиться по усмотрению местных властей. Обещанное ежегодное снижение ставки НДС на один процентный пункт, до 17 %, будет действовать лишь на протяжении трех лет — с 2012 по 2014 год, а потом ставка снова будет составлять 20 %. В этот же период ожидается и ежегодное снижение на один процентный пункт базовой ставки налога на прибыль предприятий — до 17 %. Затем ставку повысят до 20 %, хотя с учетом максимальных дополнительных ставок местных органов власти ее общий размер может составить нынешние 25 % (Верховный Совет Автономной Республики Крым, областные советы, городские советы городов Киева и Севастополя смогут устанавливать сверх базовой дополнительную ставку налога на прибыль предприятий — до 2 %, а районные советы и советы городов областного значения — до 3 %).

В глаза бросается некая поспешность в подготовке документа (наверное, чтобы вложиться в пресловутые 100 дней), его несогласованность, как внутренняя, так и с другими нормативными актами и законопроектами, например, с законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины, поданный правительством на рассмотрение Верховного Совета Украины неделей раньше. В целом проект очень громоздкий и является скорее не кодексом, а компиляцией отдельных налоговых законов, о чем может свидетельствовать, в частности, отсутствие общей терминологии (определяется отдельно в каждом разделе якобы единого кодекса) и сквозной нумерации статей.

Ярослав Романчук, адвокат, управляющий партнер Международного правового центра EUCON, обращает внимание на ряд методологических недостатков, присущих проекту Налогового кодекса Украины, которые следует устранить или хотя бы минимизировать. «Мы все понимаем, что такой емкий и объемный правовой документ нуждается в длительной обработке, как с точки зрения юридической техники (построения отдельных элементов, их редакционного изложения, единства терминологии и корректности ее использования), так и с позиции содержания (устранения коллизий, неточностей, пробелов, логических недостатков). Поэтому каждый причастный к правотворчеству человек понимает, что идеальным такой нормативно-правовой акт в первом чтении быть не может, поэтому искренне надеемся, что те допущенные недочеты будут упрощены после второго чтения и принятия Кодекса в целом», — отмечает адвокат.

В частности, он обращает внимание на пункт 16.1 статьи 16 раздела 1 проекта, который содержит отсылочную норму, определяющую активы предприятия в понимании закона о бухгалтерском учете и финансовой отчетности. «Очевидно, что данное понятие является общим в отношении других понятий, которые приводятся дальше и определяют отдельные виды активов: материальные, в том числе и здания (жилые и нежилые), и нематериальные. Сложность в том, что законодатель одновременно оперирует категориями бухгалтерского учета, действующего налогового и гражданского права, что создает понятные сложности для понимания природы той или иной операции и отражения ее в бухгалтерском учете, ведь содержание определений не систематизировано, логически и по содержанию они не согласуются друг с другом. В то же время определение отдельных, уже устоявшихся юридических категорий, таких, например, как исключительные права на объекты интеллектуальной собственности, которые подпадают под понятие нематериальных активов, совершенно необоснованно смешано с понятием права собственности на результаты интеллектуальной деятельности, которые могут и не представлять собой нематериальные активы», — говорит г-н Романчук.

Принятый за основу правительственный проект Налогового кодекса предусматривает значительное расширение полномочий контролирующих органов по надзору за субъектами налогообложения — юридическими и физическими лицами. При этом симметричное урегулирование прав налогоплательщиков не наблюдается. Для сравнения: у налогоплательщика проектом предусматривается 11 «прав» и 14 «обязанностей»; у налоговых органов — 43 «права», а «обязанности» (7) установлены только для должностных лиц. В частности, Налоговый кодекс законодательно устанавливает непрямые методы проведения налогового контроля (экономический анализ, наблюдение, аналогии, контроль расходов и доходов налогоплательщиков — физических лиц и др.), значительно расширяет основания для проведения налоговиками внеплановых документальных и контрольных проверок, регулирует проведение налогового контроля «путем опросов налогоплательщиков — физических лиц», предоставляет налоговым инспекторам право в ходе проверок обследовать территории, помещения и имущество налогоплательщиков и т.д.

Отдельное внимание обратим на обжалование решений налоговых органов. Де-факто устанавливается обязательное административное обжалование, которое представляется скорее формальным — не так давно ГНАУ обязали обжаловать все судебные решения, вынесенные не в их пользу, вплоть до Верховного Суда Украины, независимо от правовой позиции. С учетом подобной практики достаточно сложно представить, что система административного обжалования решений налоговых органов будет эффективно работать.

О приоритете фискальной составляющей в работе налоговых органов свидетельствует и то, что согласно проекту обращение налогоплательщика в суд не освобождает его от обязанности уплатить насчитанное денежное обязательство, правда, обязательное взыскание не проводится.

Традиционно повышенное внимание и соразмерная доля критики отводится упрощенной системе налогообложения, в существовании которой заинтересовано громадное количество мелких предпринимателей, и которая рассматривается налоговыми органами (пожалуй, справедливо) как один из механизмов налоговой оптимизации. Именно на нивелирование последнего фактора были направлены усилия авторов проекта Налогового кодекса.

Артур Нонко, управляющий парт­нер ЮФ «Центр правового консалтинга», отмечает, что основные принципы упрощенной системы налогообложения в целом остались неизменны. Но при этом значительно расширен перечень видов деятельности, которые не могут осуществляться лицами, находящимися на упрощенной системе налогообложения. По его мнению, такой подход противоречит целям этой системы, поскольку ограничения, в первую очередь, должны устанавливаться для операций с подакцизными товарами или предметами роскоши. А деятельность лиц, работающих на рынке недвижимости, юристов, аудиторов и т.д. — это деятельность, способствующая развитию рынка недвижимости и бизнеса в целом. Услуги таких лиц должны быть доступны всем социальным группам. Наличие таких ограничений приведет, во-первых, к удорожанию стоимости услуг, во-вторых, к уходу многих предпринимателей в «теневой» сектор экономики, считает г‑н Нонко.

Александр Рудаков, старший юрист международной юридической фирмы Integrites, к невыгодным для бизнеса аспектам предложенной упрощенной системы налогообложения относит уменьшение списка налогов и сборов, от которых будут освобождены плательщики единого налога. Единоналожники не будут платить лишь налог на прибыль предприятий, налог на доходы физических лиц в части доходов, связанных с хозяйственной деятельностью, НДС по операциям по поставке товаров и услуг с местом поставки на территории Украины, сбор за осуществление некоторых видов предпринимательской деятельности, земельный налог, кроме земельных участков, которые не используются для ведения предпринимательской деятельности (до 2016 года), сбор за специальное использование воды (до 2016 года).

Вместе с тем, Артур Нонко отмечает и позитивные тенденции. В частности, для юридических лиц увеличен порог выручки с 1 млн до 2 млн гривен, и уменьшена ставка единого налога до 6 %. «Хотя нельзя не отметить, что при этом юридические лица, находящиеся на едином налоге, утрачивают право одновременно быть ­плательщиками налога на добавленную стоимость, что для многих субъектов малого бизнеса станет ­проблематичным, поскольку субъекты, ­находящиеся на общей системе налогообложения, как правило, предпочитают работать с «единщиками», являющимися одновременно плательщиками НДС», — добавляет он.

Юрист АК «Коннов и Созановский» Дмитрий Исаев на основе предварительного анализа положений раздела 3 проекта Налогового кодекса Украины в части налогообложения операций с участием нерезидентов приходит к ­заключению, что предлагаемые новеллы проекта Кодекса направлены на ужесточение существующих правил налогообложения и, как следствие, могут послужить сдерживающим фактором для притока иностранных инвестиций и развития украинской экономики.

«Статья 2 раздела 3 проекта Налого­вого кодекса Украины предусматривает, что нерезиденты осуществляют хозяйственную деятельность на территории Украины только через постоянные представительства. При этом филиалы (отделения), представительства нерезидентов на Украине до начала своей хозяйственной деятельности становятся на учет в органе государственной налоговой службы независимо от того, будет ли в дальнейшем их деятельность признана такой, которая создает постоянное представительство, или нет.

Раздел 3 проекта Кодекса также устанавливает новые максимально фискальные правила налогового учета начисления/выплаты роялти в отношении «необычных» плательщиков налога на прибыль, в частности, нерезидентов. Теперь начисление/выплата роялти в пользу таких лиц не будет включаться в состав валовых расходов.

В отношении процентов по долговым обязательствам проект Налогового кодекса также предусматривает обременительные для налогоплательщиков изменения. Так, для налогоплательщика, 20 и больше процентов уставного фонда которого находятся в собственности или управлении нерезидента, расходы на выплату или начисление процентов по долговым обязательствам в пользу такого нерезидента и связанных с ним лиц разрешается включать в состав расходов в пределах суммы таких долговых обязательств в последний день отчетного периода в размере, который не превышает часть участия нерезидента в величине собственного капитала заемщика. При этом не отнесенные к составу расходов выплаты по процентам на следующие периоды не переносятся, а подлежат налогообложению по ставке 15 %.

В дополнение к изложенному — проект Налогового кодекса Украины преду­сматривает новое понятие государств с преференционным режимом налогообложения вместо оффшорных зон. По всей вероятности, под такое определение могут попасть государства, которые сейчас не находятся в списке оффшорных зон, утвержденных Кабинетом Министров Украины», — объясняет Дмитрий Исаев.

В то же время Ярослав Романчук считает, что инвестиционный климат на Укра­ине мало зависит от содержания законов. Скорее, на него имеют влияние другие факторы, такие, как неисполнение или заведомо неверное применение законов, которые толкуются с дискриминационными целями.

По убеждению г-на Романчука, для западных коллег будет несколько непривычным набор полномочий, которыми наделяются налоговые органы, а именно: проведение контрольных расчетных операций перед проверкой. Очевидно, речь идет об оперативной работе и провокациях субъектов хозяйствования на нарушение требований закона. Присущи ли такие функции налоговым органом — вопрос весьма спорный.

Не вызовет понимания также «фискальная достаточность» как основополагающий принцип налогообложения. Г-ну Романчуку представляется, что такая постановка вопроса может несколько обеспокоить, прежде всего, представителей зарубежного бизнеса, которые привыкли, что государство работает на людей, а не наоборот.

«Нет сомнения, что Налоговый кодекс будет принят в ближайшее время, и, к сожалению, его основной функцией станет фискальная. Поэтому, по моему глубокому убеждению, только при активной позиции бизнеса, в том числе и зарубежного, мы сможем добиться изменений, приведения его к европейским стандартам и изменения его функции с фискальной на стимулирующую», — резюмирует Ярослав Романчук.

Валентин ГВОЗДИЙ,
управляющий партнер ЮФ «Гвоздий и Оберкович»

— Несмотря на обещания правительства, что предложенный им проект Налогового кодекса будет четким и понятным, уже сейчас становится ясно, что он содержит немало противоречий и недоработок, а сама юридическая техника его построения несовершенна. Оценивая баланс прав и обязанностей налогоплательщиков и государственной налоговой и таможенной служб, предпочтение отдается последним. Контролирующие органы наделяются значительно более широкими полномочиями, которые иногда не соответствуют положениям Конституции Украины. Это, в частности, касается и проведения внеплановых проверок без предупреждения налогоплательщика, расширения перечня оснований для проведения проверок, наделения налоговых органов правом списания средств с банковских счетов налогоплательщиков в счет погашения налогового долга. Вызывает обеспокоенность и возможность применения налоговым органом косвенных методов определения налогового обязательства, таких, как аналогия или контроль расходов физического лица. Предлагается узаконить распространенное в последнее время приглашение руководителей налогоплательщиков для проведения опроса. При этом не определяются ни порядок проведения такого опроса, ни его правовые последствия. Кодекс также планирует предоставить налоговым разъяснениям статус одного из источников налогового законодательства. От нового Кодекса ожидался отказ от писем ГНАУ, и, тем не менее, такой механизм влияния на регулирование налоговых отношений планируется сохранить и усовершенствовать.

Подводя итог, стоит отметить, что в общем проект Налогового кодекса не является тем документом, который бы соответствовал реальным потребностям как налогоплательщиков, так и контролирующих органов. Понятно, что наделение большими и нечеткими полномочиями налогового органа направлено на повышение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, однако вряд ли это будет способствовать детенизации экономики, проведение которой так часто декларируют властные структуры.

Артур НОНКО,
управляющий партнер ЮФ «Центр правового консалтинга»

— Несомненно, Украине нужна налоговая реформа. И кодификация налогового законодательства — это путь реализации этой реформы. Вместе с тем ряд положений, которые содержатся в проекте Налогового кодекса, подготовленного Кабинетом Министров Украины, фактически «на корню» перечеркивают те позитивные аспекты, которые содержит в себе документ. В частности, речь идет об администрировании процедуры взимания налогов и сборов, наделении налоговых органов полномочиями, позволяющими ими злоупотреб­лять. В указанной ситуации фактически любой субъект хозяйствования — плательщик налогов становится «заложником хороших отношений» с налоговыми органами. Расширение оснований для проведения внеплановых проверок, которые могут проводиться без предварительного уведомления плательщиков налогов, наряду с упрощенной процедурой применения косвенных методов, а также наличие положений, устанавливающих обязанность плательщиков налогов уплачивать начисленные налоговыми органами денежные обязательства, не взирая на оспаривание в судах решений об их начислении, — все это несет в себе угрозу свободе предпринимательской деятельности и потенциально может существенно уменьшить количество лиц, желающих заниматься бизнесом на Украине. Установление базовых принципов «виновности налогоплательщика», пока он в суде не докажет обратное, не соответствует демократическим устоям страны. Процедура возврата уплаченных налогов хотя и подробно прописана, является многоуровневой, а с учетом того обстоятельства, что в бюджете, как правило, денежных средств недостаточно, она будет сводиться, прежде всего, к включению плательщиками указанных сумм в счет будущих налоговых обязательств. Фактически создаются оптимальные условия для использования налоговых органов в недобросовестной конкуренции и «крышевании» бизнеса.