Робота-переможниця Конкурсу наукових, публіцистичних, порівняльних та аналітичних статей щодо питань державного управління Ліги студентів Асоціації правників України.

Дарина Ткаченко, студентка ІІІ курсу 7 ф-ту НЮАУ ім. Я. Мудрого

Робота-переможниця Конкурсу наукових, публіцистичних, порівняльних та аналітичних статей щодо питань державного управління Ліги студентів Асоціації правників України.

Проголошення й розбудова державної незалежності України прокламують необхідність створення нових механізмів забезпечення реалізації повновладдя народу України. Так, на думку І. Ільїна «влада, що зовсім позбавлена санкції, є юридично індиферентним явищем: вона не має правового наміру. Отримати правову санкцію вона повинна від конституційного закону, від правосвідомості» [7]. Належне функціонування державної влади неможливе без визнання її діяльності народом. Усвідомлення народом того, що саме він безпосередньо формує владу в державі та є її джерелом належить до основних демократії.

Ст. 5 Конституції України визначає, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та місцевого самоврядування [9]. Реалізація місії публічної влади ґрунтується на довірі громадян і народу в цілому. Водночас ця довіра ґрунтується на презумпції відповідальності. У силу цього ті, хто у результаті виборів здійснюють публічну владу, відповідальні за дотримання цього принципу довіри. Закріплення й реалізація даного принципу на практиці здійснюється через конституційну відповідальність вищих органів влади і їх посадових осіб. Вважаємо, що конституційна відповідальність – це самостійний вид юридичної відповідальності, що передбачає вид і міру обов’язку суб’єкта конституційно-правових відносин відповідати за порушення конституційно-правових норм або передбачає відповідальний стан уповноваженого суб’єкта, характеризується складною структурою, своєрідністю санкцій, надзвичайно широким колом суб’єктів, часто носить політико-правовий характер та головним призначенням якого є захист Конституції України та забезпечення її верховенства.

Відповідно до ч.3 ст. 7 Закону України «Про статус народного депутата України», народний депутат відповідальний за свою депутатську діяльність перед Українським народом як уповноважений ним представник у Верховній Раді України [6]. Розглядаючи відповідальність парламентаріїв, необхідно проаналізувати саме її позитивний аспект, адже народ, наділяючи їх державною владою, очікує від них виконання передбачених обов’язків, а не їх порушення. Так, А. Червяцова стверджує, що «позитивний» аспект конституційної відповідальності може бути визнаний як певний правовий стан, що включає відповідальність за що-небудь та відповідальність перед ким-небудь. Відповідальність «за що-небудь» - це відповідальність за належне виконання покладених обов’язків, ефективність і доцільність роботи: «державний орган, депутат, посадова особа несе юридичну відповідальність за всю свою діяльність, яка випливає з її правового статусу». Що стосується відповідальності «перед ким-небудь», то вона втілюється в правових відносинах підконтрольності-підзвітності, в яких обов'язково беруть участь дві сторони[16;95]. Презюмуємо, що отримуючи владу від народу, народний депутат є відповідальним перед ним, а «контролюючим органом» виступають виборці, що проголосували за відповідну політичну силу.

Відповідно, не має сумнівів, що стан «позитивної» відповідальності може існувати і існує ще до правопорушення і, зокрема, для державних органів (посадових осіб) настає в момент отримання ними державно-владних повноважень – набуття спеціального державно-правового статусу.

Отже, «позитивна» конституційна відповідальність народного депутата України – це відповідальний стан народного депутата України за виконання покладених на нього функцій перед народом України, що виникає в момент складення ним перед Верховною Радою України присяги і діє до моменту припинення дії мандату народного депутата України, тобто носить триваючий характер протягом часу дії представницького мандату.

У Рішенні Конституційного Суду України № 11-рп/98 від 07.07.1998 (справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України) визначається, що народний депутат України є повноважним представником Українського народу у Верховній Раді України, відповідальним перед ним, і покликаний виражати і захищати його інтереси [11].

Одним з обов’язків народного представника відповідно до пункту 6 ч. 2 ст.81 Конституції України  є входження до складу депутатської фракції під загрозою втрати депутатського мандату [9]. Однак, така норма викликала цілий ряд зауважень, адже партія може змінити свою тактику або відмовитися від виконання передвиборної програми. Практичні наслідки запровадження цієї норми дають підстави стверджувати, що позбавлення депутатського мандату можливе лише в тому разі, коли вихід з фракції є волею депутата, а не самої фракції. Тобто виключення з фракції не є підставою позбавлення депутатського мандата. Так, відповідно до ч.4 ст. 59 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним [5]. По суті, такий мандат не стабілізує персональний склад фракції, адже міжфракційні переходи відтепер мають неформальний характер[8;109].

Тому, на жаль, на практиці політичні партії (зокрема, народні депутати України) використовують віддані за них голоси виборців лише як аргумент у визначенні свого місця у відповідній (вигідній для себе) парламентській фракції, а не як підставу відповідальності перед народом за належне виконання покладеного на них обов’язку реалізації своїх передвиборних програм. Відмова від передвиборчих обіцянок обмінюється на конкретні посади [4;197]. Така відмова, на нашу думку, може проявлятися і у позафракційному статусі народного обранця, оскільки він фактично не дотримується політичного курсу партії (блоку), від якої його було обрано. Адже, на вряд чи, з фракції виключають народного депутата, який активно займається реалізацією фракційних (партійних) завдань.

Вважаємо також, що перебування позафракційних депутатів у складі Верховної Ради України суперечить і принципу пропорційності виборчої системи, адже громадяни голосують за певну політичну силу, а не за окремого депутата, який скориставшись правом переходу у позафракційний статус, «використовує» голоси виборців для реалізації зовсім інших політичних або «особистих» програм. Мова може йти навіть про «дозволене» (завдяки закріпленню позафракційного статусу) лобіювання певних, в тому числі не схвалених на виборах, програм.

Однак, визначаючи позафракційних народних депутатів України повноважними парламентаріями, законодавством не встановлено жодних додаткових гарантій реалізації політичних прав та реальних форм колективної роботи в цьому напрямі, що, звісно ж, обмежує їхні права, що суперечить положенням Рішення Конституційного Суду України - «у здійсненні своїх депутатських повноважень, в тому числі у Верховній Раді України, вони (народні депутати України) мають рівні права, які не можуть бути обме¬жені за належність чи неналежність до будь-яких депутат¬ських груп (фракцій)» (Рішення № 17-рп/98 від 3 грудня 1998 року (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України) [12].

Однак, як влучно зазначає М. Венгер, позафракційний статус депутата має розцінюватися як «невходження» до фракції, за виборчими списками партії (блоку) якої депутат був обраний, що є підставою припинення його повноважень [3;57]. А тому, говорити про обмеження реалізації політичних прав «позафракційця» взагалі не доречно.

Відповідно до положень Конституції України у разі невходження депутата до відповідної фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення. Однак, на практиці, така ситуація майже неможлива, адже чітко не встановлено чи зобов’язаний (або має право?) вищий орган політичної партії ухвалювати рішення про дострокове припинення повноважень такого депутата, чи можливе лише виключення народного обранця з фракції з наданням йому статусу «позафракційного» без позбавлення представницького мандата. До того ж, як влучно зауважує Ю. Барабаш, багато питань виникає з приводу ухвалення подібних рішень про припинення повноважень депутата виборчим блоком політичної партії, адже цей суб’єкт має лише тимчасовий характер і функціонує в межах виборчого процесу[1;54].

В свою чергу, ст. 24 Закону України «Про статус народного депутата України» визначає, що народний депутат зобов’язаний як член депутатської фракції додержуватися вимог Положення про депутатську фракцію (групу), виконувати закріплені за ним функції та представляти інтереси фракції у комітеті, тимчасовій спеціальній чи тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано [6]. Отже, закон ще раз підкреслює обов’язок народного обранця бути членом відповідної фракції у парламенті. Як зазначив Конституційний Суд України, «утворення депутатських фракцій є однією з важливих характеристик структури сучасних парламентів. Об’єднання депутатів у фракції має на меті консолідацію зусиль для досягнення цілей та завдань, визначених виборчими програмами політичних партій...»[12].

З іншого боку, у конституціях усіх демократичних країн Заходу зазначено: члени парламенту є представниками народу і мають діяти відповідно до своїх переконань і свідомо, без жодного примусу. Згідно з традиціями європейського парламентаризму, у створенні згуртованої та стабільної більшості важливу роль відіграє партійна дисципліна, ставлення до партійної програми й одностайність членів більшості стосовно політичних і економічних питань[15;37].

Однак на дисципліні в середині політичних угруповань можна робити особливий наголос, а не «примус», адже він суперечив би принципу вільного мандата, передбаченого ст. 1 Закону України «Про статус народного депутата України»[6], а також порушував би принцип депутатського індемнітету.

При цьому можна апелювати до фракційної дисципліни, але не примушувати до неї – будь-який примус може бути оскаржений на конституційній основі. Однак, положення ст.81 Конституції України встановлює заборону т.зв. «фракційної міграції» під загрозою дострокового припинення повноважень народного обранця. Таким чином, первісний конфлікт закладено між прагненням організувати роботу парламенту шляхом його поділу на політичні угруповання та конституційною нормою про «виконання обов’язків без обмежень з боку мандату» [15;37]. Проте, в цьому відношенні виникає і інше питання: чи не суперечитиме виконання народним депутатом своїх повноважень без будь-яких «мандатних», в тому числі «фракційних» обмежень волевиявленню народу, який, наділяючи його державною владою, обмежує його діяльність виконанням визначеної під час виборів політичної програми?

Найбільш ефективна реалізація політичної програми можлива у разі входження відповідної депутатської фракції до парламентської коаліції. Наголошення у Конституції на тому, що коаліція є об’єднанням фракцій (а не окремих народних депутатів України), має важливе правове значення, оскільки, як слушно відзначає В. Журавський, принцип персонального входження до парламентської більшості породжує невизначеність, оскільки…якщо більшість є результатом спільного рішення не фракцій і груп, а персонально депутатів, то стає незрозуміло, якими ж мають бути відносини між більшістю та окремими фракціями чи групами, або чи можуть фракції як окремі суб’єкти взагалі брати участь у виробленні рішень більшості[14;14-15]. До того ж, при пропорційній системі виборів парламент вже структурований, і домовленості про союзи йдуть не на міждепутатському, а на міжфракційному рівні[2;9]. Однак, у зверненні 105 народних депутатів України до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення частин 6, 7 та 9 ст. 83 Конституції України щодо коаліції депутатських фракцій зроблено висновок про визначальну роль у процесі утворення, функціонування й припинення повноважень коаліції депутатських фракцій народного депутата України, а не фракції. Однак, у Рішенні Конституційного Суду України № 16-рп/ 2008 від 25.06.2008 (справа про коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України) зазначається, що до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію [13].

У пропозиціях до Закону України «Про внесення змін до статті 14 Закону України «Про статус народного депутата України» Президентом України було запропонованою таку редакцію статті 14 Закону України «Про статус народного депутата України», яка фактично взагалі позбавляє позафракційних народних депутатів права брати участь у роботі органів Верховної Ради України. Однак, відповідні пропозиції глави держави не були враховані законодавцем. На практиці позафракційний статус народного депутата майже нічим не відрізняється від статусу фракційного депутата, хоча перший, в свою чергу, фактично звільняється від обов’язку відповідати перед народом, переклавши його на своїх «фракційних» колег. Більше того, прийняття 10 лютого 2010 р. Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» розширило поняття коаліції депутатських фракцій. Так, згідно з ч. 1 ст. 61 Регламенту, коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді - це сформоване за результатами виборів і на основі узгоджених політичних позицій, та на засадах, встановлених Конституцією України і цим Регламентом, об'єднання депутатських фракцій, народних депутатів, до якого входить більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради [5]. Таке «нововведения» не лише суперечить Основному закону та Рішенню Конституційного Суду України № 16-рп/ 2008 від 25.06.2008, а й призвело до чергового політичного конфлікту в державі, зокрема, в аспекті можливості формування і входження до коаліції позафракційних депутатів. Вирішити дану ситуацію мало тлумачення Конституційним Судом України положень ч. 6 ст. 83 Конституції України та ч.4 ст.59 Регламенту Верховної Ради України. Так, у своєму Рішенні № 11-рп/2010 від 06.04.2010, орган конституційної юрисдикції, вирішив, що окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебувають у складі депутатських фракцій у Верховній Раді України, мають право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України [10]. Однак, правова цінність цього рішення ставиться під сумнів не лише окремими громадянами, посадовими особами, народними депутатами, а й самими суддями Конституційного Суду (3 Окремі думки!). Змушуючи політичні сили, парламент, главу держави шукати разом шляхи розв’язання політико-правових конфліктів, орган конституційної юрисдикції має виступати з позиції не «арбітра», який у сучасних умовах політичного протистояння майже неминуче опиняється на боці однієї із сторін конфлікту, а з позиції стимулятора єдності влади[17;28].

Так, постановивши відповідне Рішення, суд фактично дозволив позафракційним депутатам брати участь у виробленні рішень, які віднесені до компетенції коаліції депутатських фракцій. Мотивуючи таке рішення, суд звертає увагу на те, що народному депутату України надано мандат вільно здійснювати представництво Українського народу та закріплено обов’язок діяти в інтересах усіх співвітчизників, а також встановлено процедуру прийняття рішень у Верховній Раді України виключно шляхом вільного волевиявлення народних депутатів України. Однак, треба пам’ятати, що «вільне волевиявлення народних депутатів» є вільним лише в межах тих політичних програм, які пройшли 3% бар’єр на парламентських виборах. До того ж, пропорційна виборча система передбачає, що інтереси громадян представляє відповідна політична сила (її представник), а не окремий конкретний депутат, як у мажоритарній виборчій системі. Тому, вважаємо, що виключення народного депутата з фракції позбавляє його не лише статусу фракційного депутата, а й можливості надалі представляти волю народу у законодавчому органі, зокрема, у коаліції депутатських фракцій.

Отже, підводячи підсумки, необхідно звернути увагу на наступне:

1. Реалізація місії державної влади, єдиним джерелом якої є народ, ґрунтується на довірі громадян і народу в цілому. Водночас ця довіра ґрунтується на презумпції відповідальності.

2. Розглядаючи відповідальність парламентаріїв, необхідно проаналізувати саме її позитивний аспект, адже народ, наділяючи їх державною владою, очікує від них виконання передбачених обов’язків, а не їх порушення.

3. Одним з обов’язків народного представника відповідно до пункту 6 ч. 2 ст.81 Конституції України – є входження до складу депутатської фракції під загрозою втрати депутатського мандату.

4. Виключення народного депутата з фракції переводить його у статус позафракційного народного депутата, однак не тягне за собою припинення повноважень.

5. На конституційному рівні чітко не визначено співвідношення статусу народного депутата України як представника народу у парламенті з його партійно-фракційним статусом у Верховній Раді України.

6. На практиці позафракційний статус народного депутата майже нічим не відрізняється від статусу фракційного депутата, хоча фактично обов’язок виконання політичних програм покладено лише на фракційних депутатів.

7. Перебування позафракційних депутатів у складі Верховної Ради України суперечить принципу пропорційності виборчій системи і має розцінюватися як «невходження» до фракції, за виборчими списками партії (блоку) якої депутат був обраний, що є підставою припинення його повноважень.

Виходячи з вищезазначеного, варто підкреслити, що позафракційний статус народного депутата України є доволі дискусійним питанням як теорії, так і практики. Законодавче регулювання даного інституту потребує значного доопрацювання, адже зазначається лише можливість набування відповідного статусу без переліку прав і обов’язків, зокрема, перед виборцями, таких народних депутатів. Без заповнення відповідної прогалини закону, це призводитиме як до численних дрібних конфліктів актів (протилежність Рішень Конституційного Суду з одного й того ж по суті питань, винесених ідентичним складом суддів), конфліктів між вищими органами державної влади та всередині них (зокрема, у питанні формування коаліції депутатських фракцій), так і до системних політичних криз, які, в свою чергу, гальмують вихід української політики на якісно новий рівень.