Изменения в судебной практике рассмотрения административных споров по искам к правоохранительным органам и субъектам властных полномочий

В данной статье предлагаю рассмотреть изменения, которые наблюдаются в судебной практике рассмотрения административных споров по искам к правоохранительным органам о признании действий (бездеятельности) незаконными и обязательстве совершить действия. А также новшества в судебной практике по административным спорам по искам субъектов властных полномочий.

Изменения в судебной практике относительно обжалования действий (бездеятельности) правоохранительных органов

Согласно пункту 7 части 1 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Украины (КАС), субъектом властных полномочий является орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при совершении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе во исполнение делегированных полномочий. До недавнего времени в порядке административного судопроизводства можно было обжаловать, в частности, незаконную бездеятельность правоохранительных органов.

Такой способ защиты был интересен, прежде всего, благодаря возможности использовать часть 2 статьи 71 КАС, согласно которой обязанность доказывания правомерности решения, действия или бездеятельности возлагается на ответчика (в делах о противоправности решений, действий и бездеятельности субъекта властных полномочий).

Так, административные суды принимали к рассмотрению и выносили решения по искам субъектов хозяйствования и физических лиц к органам прокуратуры, Министерства внутренних дел и др. о признании действий (бездеятельности) незаконными, а также об обязательстве совершить действия (например, если по заявлению о совершении преступления не выносится соответствующее процессуальное решение в сроки, предусмотренные законом, что на практике встречается довольно часто). Нередко по результатам рассмотрения таких исков административными судами признавалась незаконной бездеятельность правоохранительных органов, также суд обязывал ответчика вынести соответствующий процессуальный документ. Такие иски являлись достаточно действенными и стимулировали правоохранительные органы к выполнению своих обязанностей в соответствии с требованиями закона.

В то же время в одном из своих последних информационных писем Высший административный суд Украины (ВАСУ) обнародовал практику Верховного Суда Украины (ВСУ) относительно рассмотрения вышеуказанных исков к правоохранительным органам. Так, в информационном письме «Относительно применения отдельных норм процессуального права во время рассмотрения административных дел» № 708/11/13-10 от 19 мая 2010 года, анализируя определение юрисдикции дел об обжаловании действий, бездеятельности органов дознания, досудебного следствия, обжалование которых не предусмотрено Уголовно-процессуальным кодексом Украины (УПК), ВАСУ ссылается на позицию ВСУ, согласно которой производство по таким делам подлежит закрытию, поскольку полномочия прокурора при получении заявления о преступлении регламентированы нормами УПК. Тем самым исключается возможность рассмотрения поданного истцом иска в порядке административного судопроизводства.

То есть ВАСУ, с одной стороны, признает, что обжалование действий, бездеятельности органов дознания, досудебного следствия не предусмотрено УПК, а с другой — исключает возможность рассмотрения таких исков в порядке административного судопроизводства, поскольку соответствующие полномочия прокурора регламентированы тем же УПК.

С такой позицией судов сложно согласиться, поскольку УПК не предоставляет возможности обжаловать, например, незаконную бездеятельность правоохранительных органов в описанных выше случаях в судебном порядке. В то время как в соответствии с частью 2 статьи 2 КАС в административных судах могут быть обжалованы любые решения, действия или бездеятельность субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездеятельности Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства.

Таким образом, поскольку ни УПК, ни какими-либо другими законами Украины не установлен другой порядок судебного производства относительно обжалования, в частности, бездеятельности органов прокуратуры, процитированная норма предоставляет право на обращение с подобными исками именно в административный суд.

То есть в данном случае наблюдается негативная тенденция — уже сложившаяся позитивная для истцов судебная практика в подобных административных спорах «ломается» новой неоднозначной позицией ВСУ.

При этом суды не предоставляют ответа на вопрос, каким же образом обжаловать действия вышеуказанных правоохранительных органов. Хотелось бы, чтобы ВСУ и ВАСУ четче обозначили свою позицию в данном вопросе с учетом всех норм действующего процессуального законодательства.

Судебная практика рассмотрения административных исков субъекта властных полномочий

При выборе способа защиты в случае подачи субъектом властных полномочий того или иного административного иска, в частности, при подаче административного иска контролирующим органом к субъекту хозяйствования, прежде всего необходимо помнить, что у субъекта властных полномочий далеко не во всех случаях есть право на обращение с иском в административный суд. Знание некоторых нюансов на практике поможет субъекту хозяйствования закрывать производства по искам, не отвечающим требованиям закона, еще до рассмотрения дела по сути.

Так, статьей 104 и пунктом 4 статьи 17 КАС, предусмотрено, что субъект властных полномочий может обращаться в административные суды в случаях, предусмотренных законом. Иначе говоря, у контролирующих органов право на обращение в административный суд возникает при наличии как минимум двух составляющих:

— если данное право предусмотрено именно законодательным актом (то есть в случае, если оно предусмотрено подзаконным нормативным актом — постановлением, положением, инструкцией и т.д., то право на обращение в административный суд у субъекта властных полномочий не возникает);

— если законодательным актом прямо предусмотрено право на обращение в суд с конкретным иском (взыскание санкций, признание сделки недействительной по конкретным обстоятельствам, обязательство совершить действия и др.).

В случае если у субъекта властных полномочий нет права на обращение в суд с тем или иным иском, суд должен отказать в открытии производства на основании пункта 1 части 1 статьи 109 КАС (заявление не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства). Если же такие обстоятельства стали известны суду на стадии рассмотрения административного дела, суд должен закрыть производство по данному делу на основании пункта 1 час­ти 1 статьи 157 КАС.

На сегодня уже существуют судебные прецеденты относительно закрытия административного производства по делам по искам органов властных полномочий на вышеуказанных основаниях.

Так, постановлением ВСУ от 9 декабря 2008 года было закрыто производство по административному делу по иску Государственной налоговой инспекции Деснянского района г. Киева к ООО «Фламенко» об обязательстве совершить действия. В обоснование указанного постановления ВСУ обращает внимание на то, что статус государственной налоговой службы на Украине (ГНС), ее функции и правовые основы деятельности определены Законом № 509-XII «О государственной налоговой службе на Украине».

При этом ни указанным Законом, ни другими законами Украины не установлено право органов ГНС на предъявление административных исков к гражданам Украины, иностранцам или лицам без гражданства, их объединениям, юридическим лицам, не являющимся субъектами властных полномочий об обязательстве совершить определенные действия, в частности, предоставить копии документов. Непринятие во внимание указанных обстоятельств судами предыдущих инстанций привело к ошибочному открытию производства по данному административному делу и разрешению спора, указывает ВСУ.

Ценность данной судебной практики заключается еще и в том, что ее можно использовать в спорах с любыми другими субъектами властных полномочий. Так, в последнее время «популярными» становятся иски контролирующих органов к субъектам хозяйствования об обязательстве совершить действия.

В качестве примера, наглядно иллюстрирующего позитивный опыт и практические аспекты рассмотрения исков конт­ролирующих органов, можно привести иск Государственной инспекции по конт­ролю за ценами в г. Киеве к ООО «Укр­нефтегазэнерго» об обязательстве допус­тить представителей инспекции к проведению проверки.

26 мая 2010 года Окружной административный суд г. Киева удовлетворил ходатайство юристов ЮК «Ващенко, Бугай и Партнеры», представлявших интересы ответчика в этом процессе, и закрыл производство по данному административному делу на основании пункта 1 части 1 статьи 157 КАС.

Дело в том, что действующим законодательством Украины полномочия Госин­спекции регламентированы подзаконным нормативным актом, что в соответствии со статьей 104 КАС исключает возможность рассмотрения таких исков в порядке административного судопроизводства.

В данном судебном процессе точка не поставлена, впереди — рассмотрение апелляционной жалобы Госинспекции. Однако хочется верить, что суд апелляционной инстанции не отступит от буквы закона и оставит в силе решение суда первой инстанции.

адвокат, старший юрист юридической компании «Ващенко, Бугай и Партнеры», г. Киев